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报告 | 未来15年,中国城市格局将发生重大变化

2021-09-06

来源:智博会

编者按:


你有没有想过,你所在的城市或是你向往的城市,在十几年后,它的竞争力会发生怎样的改变?在中国城市格局中,它的地位会不断上升还是会日渐下滑?在北大光华的这份报告中,或许你能找到一些答案。


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党中央在我国“十四五”规划和2035年远景目标中提出,要以高质量发展为主题、构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,到2035年实现经济总量或人均收入翻一番,达到现行高收入国家标准。作为经济发展的最重要的空间载体,到2035年,我国的城市格局也将发生巨大的改变。


在深入研究城市格局演变及趋势后,北京大学光华管理学院应用经济学系教授陈玉宇及其研究团队发布了《2035城市发展新格局》。他们的研究发现:


第一,城市化继续进行。2035年,我国城市化率将提升至74%,城市人口将增加至10.6亿。


第二,我国头部城市将进入世界一线城市序列,大城市的数量和规模都将增加。


第三,城市的扩张和收缩并存。过去我国的城市化是遍地开花,未来十五年能够持续增长的城市将只有100-150城,这些城市将成为我国经济的拉动力,吸引要素流入。其余城市将会瘦身健体,向“小而美”发展。


第四,我国的城市发展阶段进入“2群+n圈”时代。粤港澳大湾区和长三角城市群的都市圈发展已经较为成熟,将“以圈促群”,通过发展都市圈来促进城市群发展。而其余都市圈将“以心育圈”,通过大力发展中心城市、逐步发展周边城市来推动都市圈发展。


01

20个中国城市将进入全球前50


按市场汇率算,2035年中国GDP总量将追平美国。2019年中国的人均GDP为1万美元,预计2035年达到2万美元,中国GDP总量将达到30万亿美元,追平美国。到2035年,GDP前五将变为中美印日德。


伴随着中国经济赶超的是中国城市登上全球一线城市舞台。当前上海、北京、深圳的GDP位列全球第9/10/14位,预计2035年提升至第2/4/7,从亚洲一线城市挤进全球一线城市。届时中国将有20个城市进入全球前50,超过美国的12个。


表1 2019/2035年GDP规模TOP10国家

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从发达国家城市化中后期的经验来看,人口会持续向都市圈,特别是头部都市圈集聚。全球现有34个千万级城市,未来15年预计新增14个,其中中国现有6个,未来15年新增3个(武汉、成都、南京)。全球现有51个五百万级城市,未来15年新增22个,其中中国现有11个,未来15年新增7个(如:长沙、苏州等)。全球现有494个百万级城市,未来15年新增145个,其中中国现有114个,未来15年新增41个。


02

全国经济展望:前150的城市“强者更强”


华东华南“腾笼换鸟”,高技术、高开放引领快速发展。东部地区面临劳动力成本上升和土地资源紧张,正在进行“腾笼换鸟”。东部的产业升级将成为其发展的新动力,未来仍能保持高于全国平均的增速。自贸区和自贸港将迎来更高程度的开放,如海南大力发展旅游业、现代服务业和高新技术产业,将进一步提升其增长前景。


长江经济带产业集聚高增长,贵州等省份高债务透支增长潜力。一方面,非沿海城市运输成本较高,依靠发展中心城市延长产业链和形成产业集群,用产业集聚的效应抵消运输成本的提升,而产业集聚进一步要求集中发展中心城市。另一方面,贵州等省份过去靠高负债发展,在控制金融系统性风险的背景下,未来增速有所回调。同时,贵州也正谋求经济转型,依靠当地优势发展大数据等新兴产业,未来依然能够保持高于全国平均的增速。


“三北”地区在2020-2025年间会逐步恢复正增长,未来增长依赖于供给侧改革效果。


东北省份的普遍问题是过于依赖单一产业。辽宁省依赖装备制造业,但高端装备制造比重低、龙头企业数量不足、自主创新能力不强。黑龙江省依赖能源产业,能源业占工业比重最高达73%,存在“资源诅咒”问题。吉林省则依赖汽车制造业,受汽车业行情影响较大。而且吉林的服务业发展落后,服务业产值占比不到40%,远低于全国平均。东三省需要调整产业结构,将产业链向上下游延伸,形成产业群,改变单一结构。


华北地区的产业依赖资源、重工业,产业层次低、质量效益差、污染排放重。随着近两年的“挤水分”,这些省份可以抛开历史包袱轻装上阵,未来经济增速会有所抬升,但短时期内难以回到全国平均水平。


西北地区的产业结构依赖能源、原材料,在宏观增速降速下问题暴露,未来增速会进一步放缓。西北地区工业比重大,其中重化工业和原材料工业占比高。如甘肃以石油化工、装备制造、有色冶金、能源电力为支柱,工业中重工业比重超80%。之前西北地区曾出现的高增长是因经济总量比较低,高增长掩盖了内部的结构性问题。西北国土面积广大、生态环境脆弱、自然资源丰富,必须因地施策。此外,还要充分利用“一带一路”为西北带来的新机遇。


强者更强、集聚百强。全球金融危机后,世界和我国的经济均发生深度调整:粗放型发展的小城市逐步失速,城市发展逐步转向强者更强。同时,在全国增速放慢的背景下,大部分城市难以实现超越,城市经济格局基本奠定,仅少部分城市能有机会跃变。2015年前尾部城市的GDP贡献度一度较高,但未来十五年,前150的城市将贡献全国约75%的经济增长,占全国GDP比重从2020年的83%提升到2035年的85%。展望城市沉浮,新兴的城市不断向上,如重庆、成都、郑州等城市,而鄂尔多斯、邯郸等城市却增长堪忧。未来15年,城市排名将有所变化。在宏观增速放缓的大背景下,落后城市再想赶上则难上加难。

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03

城市人口展望:人才抢夺战,谁会是赢家?


未来十五年,各地区的人口出现如下特征:东南增长最多:人口向温暖地带迁移,高迁移高生育的广东、浙江对全国人口增量贡献率最高,分别为20%和10%。中西部平稳增长:在中西部内,安徽和贵州人口增量贡献率最高,达6%。东北西北流出:东三省黑龙江、辽宁、吉林的贡献率分别为-4%、-4%、-2%,西北特别是甘肃由于环境脆弱,未来人口可能流出。


人往高处走:尾部城市依次出现负增长。到2030-2035年,前1-50的城市保持正增长,前51-100以及前101-150的城市增减平衡,其余城市人口减少。


未来的人口竞争主要是前100城抢夺后200城人口,以及前100城内部对高端人才的竞争,而后200城内部的竞争较弱。


其原因在于:第一,人口密度会向经济密度收敛,而后200城人均收入差别不大。若某地经济密度高于人口密度,则代表该地的人均收入高于平均水平。当两地人均收入差值高过迁移成本时,人口就会向高人均收入地区流动。我国不同大小城市之间人均收入差距较大,2020年前50城市人均GDP约11万元,前51-100城市人均GDP约6万元,而百名以外城市的人均GDP约3-5万元,百城以外内部差距较小。这说明前100城较后200城有更大的吸引力,而后200城内部的收入差距较小,因此人口主要从后200城向前100城流动。第二,要素市场化降低迁移成本,将推动人口从小城市向大城市流动。长期以来,我国的要素市场建设要慢于商品服务市场。“十九大”正式提出构建更加完善的要素市场化配置体制机制,促进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。随着政策的落地,除特大城市还有所限制外,大部分大城市开始逐步放宽落户限制、推进基本公共服务均等化。这将大大推动人口从小城市向大城市流动。过去因迁移门槛和成本过高,人口向大城市的流动受限,迁移人口可能会就近选择进入中小城市。


未来十五年我国城市的扩张和收缩并存,将有五类扩张城市和五类收缩城市。


五类扩张城市。(1)“中心城市”:在要素市场化改革下,土地和人口要素向大城市集聚阻力减少,有利于大城市发展。除北京上海会控制人口外,杭州、成都、重庆等大城市将得到大发展。(2)成熟“都市圈”的周边城市:当中心城市充分发展后,会向周边城市转移资源,且周边城市也能拥有整个都市圈的市场规模,产业转移和市场潜能将共同推动周边城市发展。如北京过去对周边城市产生虹吸,但随着北京非核心功能的向外转移,周边的廊坊等城市将具备较快发展的潜力。(3)重大战略辐射范围内的城市:如粤港澳大湾区城市、拥有自贸港开放优势的海口。(4)发掘自身自然禀赋的城市:如以便宜的电力发展大数据的贵阳、具有丰富旅游资源的三亚。(5)交通条件便利的城市:如厦门附近的漳州成为厦深铁路、龙厦铁路、鹰厦铁路、福厦高铁交汇的重要枢纽地区、国家区域级流通节点城市,发展速度较快。


五类收缩城市。(1)成长型“都市圈”周边城市:仍处于成长期的中心城市将会对周边城市产生虹吸,如郑州周边的焦作等城市。(2)非“城市群”地区:在我国实施城市群战略后,不适合城市化的地区的发展有限,除部分边境城市需保留适当人口外,其余非城市群地区的人口可能逐步流出,如甘肃的酒泉。(3)资源枯竭的城市:如大庆、伊春、鹤岗等因矿产、石油资源枯竭,经济发展后劲不足,人口外流。(4)产业结构单一且产能过剩的城市:如河北保定等地依赖钢铁、煤炭、水泥等产业,在去产能和环保政策收紧下,这类城市将进入深度调整阶段。(5)债务过高透支发展潜力的城市:先建城再吸引人口的“造城”运动违背经济规律,大量的新城和产业园区不能吸引足够多的人口和产业,且留下高昂的债务负担,如贵州的黔南、甘肃的白银。


04

将新增2亿城市人口,逐步进入“都市圈时代”


我国城市化步子稳健,正沿欧美发达国家路径前进。当前,我国进入城市化的中期,未来十五年有望再上升14%至74%。2019年,我国城市化率达60.6%,城市人口达8.8亿,农村人口5.5亿。预计到2035年,城市化率将提升至74%。城市人口将增加至10.6亿,增长近2亿人。而农村人口将减少至3.7亿人。


图1 我国城乡人口数量和城镇化率

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应对老龄化带来的养老金支付冲击和扩大内需将成为我国城市化的新动因。在解决人口老龄化带来的养老金压力时,欧美的做法通常是吸收外来移民,而中国可以依靠将更加年轻、出生率更高的农村人口吸入城市来应对养老金缺口问题。此外,城市化是培育中等收入群体、扩大内需,从而实现国内大循环的关键举措。通过引导劳动力从低生产率部门向高生产率部门转移,培育更多的中等收入群体,真正实现扩大内需。


未来15年,我国将新增3个千万级城市(武汉、成都、南京),达9个,人口占比从12%提升到14%;新增7个五百万级城市,达18个,人口占比从9%提升到11%;新增41个百万级城市,达155个,人口占比从25%提升到27%。2020年城区人口百万以上城市有131个,预计2035年将达到182个。


城市发展有四个阶段:城市、中心城市、都市圈、城市群。都市圈和城市群均是城市发展的最高形态,但并不是所有都市圈都会成为发展为城市群。城市的发展伴随着要素集散、产业分工和知识积累,这三者在城市发展的不同阶段呈现不同的特点。


当前,我国真正有条件实行城市群协同发展的地区只有珠三角和长三角地区,其次的京津冀、成渝和长江中游城市群还处于培育阶段,其余城市群则远达不到要求。陈玉宇教授团队认为,对我国城市发展阶段更好的判断是“都市圈时代”。其中粤港澳和长三角处于由都市圈向城市群过渡阶段,其它都市圈属于发展中心城市、培育都市圈阶段。


粤港澳和长三角两个湾区处于城市群协调发展阶段,要“以圈促群”。大湾区和长三角一体化发展就是要实现城市群的协调,但真正实现协调发展非一日之功。发展这两个城市群的抓手就是都市圈,要通过发展都市圈来促进城市群发展。


而其余城市群还处于发展中心城市阶段,要“以心育圈”。从各城市群发展规划可以看出,各地普遍存在两大问题:一是中心城市发展不足,带动能力弱,与周边城市交流不紧密等。这些地区的中心城市都还未得到足够的发展,当前带动其都市圈内城市发展的能力和意愿都不强。还需要充分发展中心城市,逐步培育其都市圈。二是都市圈内中小城市数量不够,发展质量不高。都市圈的周边城市需要足够的经济实力和人口规模,才能成为承担中心城市转移产业,成为都市圈分工的一环。基于这两点原因,这些地区的都市圈发展还需首先发展中心城市,在发展中逐步培育都市圈。


2017年“十九大”后,我国城市化进入都市圈时代,“城市群-都市圈-中心城市”成为承载发展要素的主要空间形式。在这种特征下,城市化将发生如下8个转变:


从“限制大城市”到“发展都市圈”。随着世界经济的转型,产业集聚度在上升,巨型企业在崛起。更适合新兴产业、巨型企业的空间载体是能够发挥规模经济效应的大城市。我国的城市化政策导向也逐步转向发展“都市圈”。


从“遍地开花”到“顺势而为”。先建城再吸引人口“造城”运动违背经济规律,大量的新城和产业园区并不能吸引足够多的人口和产业。未来的城市化将主要在城市群地区进行,尽量避免“遍地开花”;资源枯竭、过度依赖外需、产能严重过剩的城市会逐渐收缩。


从“同质化竞争”到“差异化竞合”。在分税制改革(土地财政)和官员晋升激励体制影响下,我国许多城市同质化现象严重,产业无法形成互补,部分城市过度工业化。未来我国的城市应该采取差异化竞合策略,都市圈周边城市要围绕中心城市进行布局,实现产业合作,从“单打独斗”转为“紧密联系”。


从“资源错配”到“集聚中走向平衡”。2003年后我国推出了一系列区域平衡政策,包括建设用地偏向中西部的土地政策。然而在人口向沿海迁移的背景下,此类政策造成了土地资源的错配——人口流出地的土地供应持续高于人口流入地。户籍制度则限制了人口的流动。土地和户籍制度改革将推动我国人口与土地资源在集聚中逐步实现均衡。


从“低密度扩张”到“集约发展”。城市的根本特征就是“高密度”,造成“大城市病”的一个原因不是密度过高,而是密度不够。北京都市圈的面积是东京都市圈(以下简称东京)的1.2倍,常住人口为约为东京的60%,GDP只有东京的三成,能耗却是东京的7.4倍,单位GDP二氧化碳排放量则为东京的4.7倍。限制城市的密度反而会阻碍城市的发展,导致物价上涨、总体环境恶化、阶级分化。


从“堵”到“疏”。造成我国大城市“大城市病”的另一个原因不是人口过多,而是城市功能过多和资源分配不平衡。在我国的行政体系下,资源往往按城市的行政级别分配,这导致资源过度向高行政级别城市集中,进而人口会不断向这些城市集聚,引发“大城市病”。要解决“大城市病”就需要向都市圈疏解非核心功能,更合理地分配资源。


从“以乡补城”到“以城带乡”。建国后的60年间,农民通过工农业产品价格剪刀差、为非农地区提供廉价劳动力、为城镇化提供土地三种方式为国家建设积累资金至少17.3万亿元。这种“以乡补城”的做法牺牲了农村和农民的利益,造成了城乡间的严重对立。2012年党的十八大提出“新型城镇化”,就是要推动城乡一体化发展,增强城市的辐射功能,带动小城镇和乡村的发展,改变城乡的二元对立。


从“乡城流动”到“城城流动”。在流动人口中,“城城流动”比例从2010的21%上升到2015年的38%,乡城流动从63%下降到49%。随着农村向城市提供人口速度变慢,城市间将展开存量竞争。


05

总结:未来15年我国城市格局的两大改变


陈玉宇教授团队认为,未来十五年我国城市格局将出现两大现象:一是仅有前150城能够保持持续增长,二是将形成“2群+n圈”的城市空间格局。具体来说,我国城市发展正顺应世界发展规律,人口、土地、资本等要素流动的政策阻碍逐步破除,各类要素向高收益地区集聚。在“双循环”新发展格局下,我国更加依赖城市的集聚效应来提升生产率、扩大内需,实现创新和可持续发展。中心城市、都市圈和城市群将成为经济发展的主要承载空间。未来十五年,经济能持续发展、人口能持续增加的,仅有约150城,2035年前150城将占据全国85%的GDP和70%的人口。而在空间格局上,将形成“2大城市群+n个都市圈”的城市新格局。